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简介
清廷20世纪初自救性政治活动。日俄战争后，国内立宪呼声日高。清廷始知非改弦易辙，终难苟安，乃派载泽等五大臣出国考察政治。光绪三十二年(公元1906年)七月十三日，根据出国大臣奏请和御前会议决定，发布“仿行宪政”上谕，强调原则是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论。”(《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局1979年版)上谕借口“目前规制未备，民智未开”，不定实行期限，而将官制改革列为“预备立宪基础”的首项工作。预备立宪活动开始。
“仿行宪政”诏颁发次日，即下改革官制谕：任命载泽等14人为编纂大臣，奕劻 (1836～1918)等3人为总司核定大臣;规定改革原则为“上稽本朝法度之精，旁参列邦规制之善。”(《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局1979年版)九月，奕动等上《厘定中央各衙门官制缮单进呈折》，提出“分权以定限”，即以三权分立原则调整中央机构的方案。建议：立法权当属议院，但今日尚难实行。行政权专属内阁，内阁置总理大臣1人，左右副大臣各1人，各部尚书均为政务大臣，参知政事。司法权则属法部，以大理院任审判，法部实行监督。方案还将行政各部院调整为11部。各部主管由原尚书2人改为1人，侍郎4人改为2人，不分满汉。显然，方案要点在于设内阁总理大臣，建立近代内阁。不久，清廷发布裁定中央官制上谕，强调军机处为行政总汇，设置以来尚无流弊，“自毋庸复改”，否定了设立近代内阁的建议。方案其他部分，基本照准。军机处的保留，表明此次中央官制改革主要是机构的调整，包括行政机关与司法机关的分立，但皇帝专制体制丝毫未变。不仅如此，在新任命的11部尚书中，为汉5、满5、蒙1，再加外务部2名满族管部大臣，满蒙共占8人。进一步推行了满族贵族集权。随后，下令设计地方官制改革方案，意在削减督抚权力。可见，官制改革强化了“大权统于朝廷”体制，与预备立宪并无太多关系。
官制改革 从光绪三十二年宣布预备立宪起，至次年七月成立宪政编查馆的一年中，除官制改革外，清廷在宪政方面并无任何举措。再次表明，清廷对宪政采取的是拖延政策。光绪三十三年(公元1907年)五月，迫于民族与革命危机的加深，重申预备立宪“决心”，并要求官民“凡有实知所以预备之方、施行之序者，准备杀陈以闻。”(《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局1979年版)随后，采纳奕劻、袁世凯(1859～1916)等人建议，相继作出以下决定。七月，改考察政治馆为宪政编查馆，作为筹办宪政总机关。八月，派汪大燮、达寿、于式枚分别为出使英、日、德考察宪政大臣;任溥伦、孙家鼐(1827～1909)为资政院总裁，着手筹办。九月，著各省督抚于省会速设咨议局。这些，虽与宪政有关，但已不能满足人们日益高涨的宪政要求。从是年八月起，各地立宪党人举行多种活动，发表大量言论，要求从速立宪，召开国会。一时请愿之声，遍及国内。驻德、日使臣也先后电奏：请速定年限，免外人笑。对此，清廷一面采取压制手段：查禁政闻社，革去其成员法部主事陈景仁职务，下令民政部迅速拟具政事结社条规，查办“迂有内外政事，辄借口立宪，相率干预”的“好事之徒”(同前)等等。一面用虚伪的表态和钦定宪法大纲等文件来安抚人心。光绪三十四年(公元1908年)六月，先是抛出未完稿的《资政院院章》前两章，随后又公布《咨议局章程》、《议员选举章程》，并限各省于一年内办齐。八月，批准并公布由宪政编查馆、资政院会奏的《宪法大纲》、《议院法要领》、《选举法要领》及议院未开以前《九年筹备清单》。其中，《宪法大纲》及两个《要领》虽非正式法律，却是以后制定宪法及议院各法的准则，且被规定“所有权限悉应固守，勿得稍有侵越”。因此，它们反映了后来清廷将要炮制的宪法的基本内容与议院模式。
《钦定宪法大纲》 《宪法大纲》通称。《钦定宪法大纲》，分君上大权与臣民权利义务两部分，共23条。君上大权与臣民权利义务两部分，共23条，君上大权为正文，计14条。其要义，一是规定君主神圣不可侵犯，大清皇帝统治大清帝国万世一系。二是君主总揽统治权，举凡行政、立法、司法、军事、外交等大权，均集于君主一身。臣民权利义务为附文，计9条。要义一是必须尽纳税、当兵及守法的义务。二是在法律范围内，臣民有言论、著作、出版、集会、结社、财产、居住、人身等自由及依法定资格担任官吏、议员的权利。但这些权利，随时可能以诏令加以剥夺。可见，《宪法大纲》旨在用根本法的形式将清朝皇统及其至高无上的专制权力固定下来，而臣民权利不过“聊备体裁，以慰民望耳”。两个《要领》，特别是《议院法要领》，确立了未来议院的模式。一是采两院制，“所议事件，必须上下议院彼此决议。”(《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局1979年版)二是仅有建议、协赞权，而无独立的立法、监督权。规定“议院只有建议之权，……所有决议事件，应恭候钦定后，政府方得奉行。”国家岁入岁出，每年预算，应由议院协赞。行政大臣有违法事，议院虽可指实弹劾，但不得干涉朝廷黜陟权。如果再参照《宪法大纲》君上有权召集、解散议院等项规定，则这种议院不过装点君主立宪门面的清谈馆而已。至于《九年筹备清单》，包括从光绪三十四年至四十二年(1908～1916)九年中，在预备立宪方面，每年应办事项，从不定预备时限，到有了期限，总算一种进步。《清单》所列事项多达92件，看似十分周全，但据梁启超分析，仅设立咨议局、资政院等14项与预备立宪有关。《清单》同样表现了清廷在玩弄能拖则拖的伎俩。
咨议局与资政院的成立 《宪法大纲》等颁布不久，光绪、慈禧(1835～1908)相继去世，不满三岁的溥仪(1906～1967)继位，其父载沣(1883～1952)为监国摄政王。载沣为巩固皇权，在罢斥实力派首领袁世凯、狠抓军权的同时，也未忘记在预备立宪方面作出姿态。在溥仪继位不满百日里，连发两道上谕，表示预备立宪“国是已定，期在必成”，筹办事宜，“仍以宣统八年(公元1916年)为限，理无反汗。”(《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局1979年版)于是，咨议局、资政院也就相继成立。
宣统元年(公元1909年)九月初一日，各省咨议局成立。咨议局为省议会的雏形机构。按规定，它“以指阵通省利弊，筹计地方治安为宗旨。”(《清末筹备立宪档案史料》下册，中华书局1979年版)设议长1人，副议长2人，常驻议员若干人，均由议员在选产生。议员采复选法选任。名额最多140人，最少30人。每年常会一次，会期40天，可延长10天。遇紧急事件，可召临时会，会期20天。其职权主要有：议决本省兴革事、预决算、税法、公债、单行章程等。议定后呈督抚公布施行。督抚认为不妥，得交其复议，受督抚监督。可见，咨议局并非与行政长官督抚处于对等地位的省议会，而仅是其雏形。
资政院为具有议会形式的中央咨询机关。议院是立宪政体的主要标志，也是坚持皇权的清廷所畏惧的。于是，遂以资政院来搪塞舆论。光绪三十二年(公元1906年)九月，奕劻等在中央官制改革方案中首次提出：“立法当属议院，今日尚难实行，拟暂设资政院以为预备。”(《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局1979年版)翌年八月，清廷明令资政院“以立议院”为基础性机构，任命溥伦、孙家鼐为总裁，筹办一切。嗣后，分两次颁布了《资政院院章》。《九年筹备清单》也将资政院开院列为第三年(公元1910年)筹办事项。宣统二年(公元1910年)八月二十日成立，九月初一日开会议事。设总裁2人，副总裁2人，后改为总裁、副总裁各1人。议员200人，其中钦选、民选各100人。开会议事，常年会3个月，临时会1个月。主要职掌有：议决预决算、税法、公债;法典及其修改(宪法除外);特旨交议事件。议定后，由正副总裁会同军机大臣或各部大臣具奏，候旨定夺。皇帝有权令其休会或解散。显然，资政院虽采用外国议会某些体制，实乃清廷一咨询机构。
各地立宪党人曾积极参与了咨议局、资政院的建立，不少著名分子还担任了咨议局的议长、副议长。但又对它们的地位深感不满，认为“其权轻，其制紊，与议院法理相歼而背驰。”(《国会请愿同志会意见书》)既然咨议局、资政院俱不可恃，于是遂有联合请愿国会之举。从宣统元年十二月开始，他们以咨议局为基地，相互联络，组织国会请愿同志会，连续发动了三次国会大请愿。第三次是乘资政院召开时举行的。他们分别上书资政院和载沣，要求速开国会和成立责任内阁。资政院通过了请愿书，并专折上奏。与此同时，以东三省总督为首的18名督抚、将军、都统也两次联名电奏清廷，主张内阁、国会应从速同时设立。
内阁官制 清廷在各方压力下被迫宣布缩改预备期，于宣统五年(公元1913年)开设议院。同时宣布，先将官制厘定，提前颁布试办，组织内阁。十一月，下令宪政编查馆修正筹备清单，拟具内阁官制。十二月，经批准的修正清单规定，宣统三年(公元1911年)颁布《内阁官制》，设立内阁。清廷一反常态，急迫地抓内阁的建立，并非厚爱于它，而是要抢先建立一个不对议会负责而对君主负责的内阁，以防大权旁落。宣统三年四月初十日，批准并公布了宪政编查馆、公议政务处会奏的《内阁官制》和《内阁办事暂行章程》。会奏者在奏折中首先强调的就是国务大臣对君主负责，任免进退皆在朝廷，议院不得干涉黜陟之柄。《内阁官制》对总理大臣、协理大臣的规定，则酷似军机大臣。同日，任命了内阁组成人员，宣布撤销旧时内阁、军机处、会议政务处。内阁由总理大臣1人、协理大臣2人、10个国务大臣，共13人组成。13人中，汉族4人，满族9人，其中皇族7人。因此被人们讥为“皇族内阁。”
皇族内阁与《十九信条》 《皇族内阁》的成立，是清廷预备立宪破产的标志。它暴露了清廷的所谓预备立宪，不过是企图用立宪政体的外衣，来包装专制皇权的实体，挽救垂危统治。皇族内阁的出现，全国为之哗然。一个遍及全国的要求撤销皇族内阁的请愿运动迅速兴起。与此同时，群众各种反抗运动此伏彼起。保路保矿运动如火如荼。宣统三年八月十九日，武昌起义爆发。惊慌失措的清廷，一面起用实力派袁世凯，一面仍乞灵宪政这面破旗。九月十三日，照准资政院起草的《十九信条》。溥仪与摄政王还宣告太庙，誓与国民永远遵守。《十九信条》采责任内阁制，皇帝之权大削，皇族不得为国务大臣及各省行政长官。但仍保留大清皇统万世不易。尽管如此，一纸《十九信条》并不能挽救清廷的性命。中华民国元年(公元1912年)2月12日清帝宣告退位，其预备立宪活动也随之结束。