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构建我国政策性渔业保险制度的理论探讨和公共政策分析

摘 要:本文概述了我国渔业保险制度的发展历程和现存的主要问题,在进行必要性和可行性分析的基础上指出构建政策性保险制度是渔业保险发展的必然选择。比较分析国外政策性渔业保险制度运行的主要模式,综合考虑我国的渔业保险发展现状、国家财政能力、社会制度等条件,提出我国应确立以政府支持下的渔业相互保险公司为主,辅以商业渔业保险公司的运行模式,并从法律、财政补贴、税收和金融等角度进行了公共政策分析。 
  关键词:政策性渔业保险;渔业相互保险;渔业互保协会 
   
  1我国渔业保险制度的发展历程及现存问题 
   
  1.1我国渔业保险制度的发展历程 
  渔业保险是由保险机构为渔业生产者在水产养殖及捕捞作业过程中,对遭受自然灾害及意外事故所造成的经济损失提供补偿的一种保险。在我国主要表现为两种形式:商业性渔业保险和渔船船东互助保险。 
  我国商业性渔业保险始于1982年,由中国人民保险公司(以下简称PICC)开办了农业保险项目内的水产养殖保险。1983年,农业部和PICC 联合下发了《关于开展国内渔船保险工作的通知》,同时颁布《国内渔船保险条款》(试行),从而渔船保险和渔业捕捞保险在我国也推广开来。1987年,原农牧渔业部和PICC在青岛市首次召开了全国渔船保险工作会议,进一步推动渔船保险工作的开展,为渔业生产提供风险保障,但渔业保险赔付率居高不下,商业保险公司连年亏损。因此,1992年商业保险公司进行市场化改革以后,商业性渔业保险业务迅速萎缩,仅保留渔船船东雇主责任险和大型渔船的渔船保险,业务量占全国渔业保险的份额很小。以商业性保险作为我国渔业保险市场主要模式的途径在实践中走到了尽头。 
  由于商业保险不能发挥较好的作用,为了保障渔业的发展,农业部在借鉴日本渔船合作社及韩、日渔业保险经验的基础上,经民政部批准,于1994年7月成立了由农业部主管的中国渔船船东互保协会(2007年10月更名为中国渔业互保协会),开展行业内的非盈利性互助保险业务,渔民签订保险合同后,即拥有保险人和被保险人的双重身份,一旦遇险可以通过理赔获得补偿。相继成立的国内互保协会主要还包括:广东省渔船船东互保协会(1993年成立,2007年2月更名为广东渔业互保协会)、宁波市渔业互保协会(1994)、浙江省渔业互保协会(2004)、山东省渔业互保协会(2006)等,它们之间没有隶属关系。经过十余年的发展,渔业互助保险已取代商业性保险成为我国渔业保险的主要经营模式,开办的险种日趋多样化。目前,除开展了渔民人身平安互保外,渔船互保的险种已从单一的全损险发展到综合险、第三者碰撞险以及南沙、北部湾海域涉外责任险和油污责任险等附加险。在雇主责任险方面,增加了远洋渔船意外伤害和医疗险等。并逐步开展陆上渔业从业人员意外险、水产养殖险、渔业设施险等。截止2005年底,仅中国渔业互保协会共为210万人(次)渔民, 10万艘(次)渔船提供了高达600亿元的风险保障;累计为4363名死亡(失踪)渔民、15216人(次)受伤渔民、858艘全损渔船、18248艘(次)部分受损渔船支付经济补偿金达3.1亿元。 
  1.2我国渔业保险制度现存的主要问题 
  回顾我国渔业保险二十多年来的发展历程,一方面,应该肯定渔业保险在促进渔业生产发展,安定渔民生活,实现渔业增长方式转变上所起的积极作用。另一方面,我国目前的渔业保险制度还存在诸多亟待解决的问题,距离建设平安渔业的要求还有较大的差距,主要表现在: 
  1)渔业保险缺乏法律保障。国家对于农业保险尤其是相互保险组织立法滞后,合作型互保组织缺少相应法律法规的规范和保护,经常遇到相关行政职能部门的质疑和船东渔民的误解;2)渔业互保的管理体制尚未理顺。中国渔业互保协会登记部门是民政部,业务主管部门是农业部渔业局,挂靠单位是渔船检验局,所从事的保险业务的主管机构是国家保险监督管理委员会,这种交叉管理使得互保机构的管理不顺、政保合一;3)渔业保险的政策性扶持不足。由于渔业本身的弱质性和高风险性,渔业保险单凭保费收入难以支持其自身的良性发展,而目前政府针对渔民的保费补贴和针对承保机构的业务补贴及免税政策还很薄弱;4)渔业保险的投保率低。据中国渔业互保协会统计资料,2006年互保协会累计承保渔民36.4万人,承保渔船2.5万艘,虽然比去年同期有较大增幅,但行业总量上看,即使乐观估计,我国渔民入保率和渔船入保率均远低于10%,渔业保险展业缓慢的现状与渔业生产迅速发展的形势不相适应;5)全国各地区船东互保业务开展很不平衡,内陆省份基本没开展,沿海省份只有山东、浙江和辽宁互保费收入超过2000万元,其他省、市、区的互保费收入都在十几万、几十万至几百万元之间徘徊。 
  此外,渔业从业人员缺乏科学的风险保障意识,渔业保险机构制定的保险条款不尽合理、可操作性差、防险减灾机制不完善、定损手段落后、出险后抢险救灾能力弱、理赔不及时等问题也制约了渔业保险的快速发展。 
   
  2构建政策性渔业保险制度的必要性和可行性分析 
   
  2.1构建政策性渔业保险制度的必要性 
  1)政策性渔业保险制度是平安渔业建设的有力支撑。渔业生产的特点是,高投入、高风险、自然灾害多、产出波动大,在现行经济体制下,渔民抵御和承受重大自然灾害和安全事故的能力较弱,一旦遭遇重大事故,很难通过自救恢复生产。而保障渔民的人身和财产安全,提高渔民防灾抗灾的能力是平安渔业建设的任务和目标,政策性渔业保险制度可以为渔民的生产和经营提供很好的风险保障,在国家的支持下,非赢利性的政策性保险机构以渔民的利益为中心,以社会效益最大化为目标,以低费率、广覆盖为原则,通过保险赔付,尽量让受灾渔民减小损失、恢复生产,给广大渔民免除后顾之忧,专心致力于渔业生产经营。政策性渔业保险制度的构建和完善是渔业长治久安的重要举措。 
  2)政策性渔业保险制度是化解渔业保险现存问题的有效措施。中国的渔业保险制度虽然经过二十多年的发展,目前仍存在不少问题,不尽人意。从商业保险到渔民自愿成立的互保协会都不能真正打通渔业保险的瓶颈因素。笔者认为,尽快构建符合中国国情、渔情的政策性保险制度是化解现存问题的最佳选择。在政策性保险制度的构建过程中,着力研究制定政策法规,理顺保险机构的管理体制,拓展保险覆盖范围,协调各区域渔业保险均衡发展,为渔区和谐社会建设保驾护航。 
  3)政策性渔业保险制度是我国渔业保险在理论和实践上的正确选择。中国渔业保险曾以商业性保险作为主要模式,从理论上看是很难成功的,因为渔业相对其它产业风险大、赔付率高,商业性保险公司精算出的保险费用目前渔民的收入水平支付不起,而保险公司为了吸引渔民入保,就得有意降低保费,结果就是连年亏损,最后不得已退出渔业保险市场。如前文所述,中国商业性渔业保险的发展历程很好的证明了这一点。从福利经济学角度看,渔业保险是具有公共物品属性的,应该追求其社会利润的最大化,必然要求政府的支持。日、韩等国家政策性渔业保险较为成功的经验也给出了很好的诠释。 
  2.2构建政策性渔业保险制度的可行性 
  1)政策性渔业保险符合国家法律法规和有关政策。《中华人民共和国农业法》第六章第四十六条规定:“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织。”2003年党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出:“探索建立政策性农业保险制度”。2004年中共中央1号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》指出:“加快建立政策性农业保险制度,选择部分产品和部分地区率先试点”。 
2)政策性渔业保险已成为国家有关职能管理部门和地方各级政府的共识。2006年农业部《全国渔业发展第十一个五年规划》提出“建立渔业政策性保险制度---建立雇主责任保险以及渔业人员伤亡最低赔偿标准等制度,分散和降低渔业安全生产风险;充分发挥船东互保协会的作用,配合地方政府做好遇难渔民的善后、安抚、补偿工作,维护渔区社会稳定”。在浙江、江苏、广东、辽宁、青岛等省市的地方渔业管理法规中也都明确规定:鼓励和支持开展渔业互保工作。这种从部委到各地方政府的强烈共识为政策性渔业保险制度的构建奠定了基础。 
  3)中国渔业互保协会积累了大量的经验。经过十三年的运作,协会具备了一定的机构、人才、技术、储备金基础,并基本建立了一套覆盖全国的承保、理赔和服务体系,渔船船东互助保险已被渔民船东广泛接受。中国渔业互保协会以及各地方互保协会是构建政策性渔业保险体系很好的操作平台。 
  4)渔业系统具有自上而下的较完善的管理体系。渔业拥有一支相对独立的渔业行政执法队伍,其内部划分为渔政、渔港监督和渔船检验三项具体职能,覆盖了渔业管理的各个层面,能够实现全国、海区、省、市、县的联动,这为渔船保险工作提供了有力的体制支持,使互保工作能够顺利开展。 
  5)政策性渔业保险是国际通行做法,有成功经验可以借鉴。在一些渔业发达国家,政府补贴并提供再保险支持的政策性渔业保险已形成制度,如日本和韩国都采用立法强制保证、政府出资主导并对超额赔付负担再保险责任的模式进行,效果不错,值得借鉴。 
   
  3政策性渔业保险制度运行模式的选择 
   
  3.1渔业保险制度可供借鉴的运行模式 
  构建我国的政策性渔业保险制度首先应立足渔业发展的实际情况,综合考虑经济、社会、政治等多方面因素,选择合适的运行模式,通过试点,逐步推广,最终将之制度化、法律化。借鉴国外的发展经验,专家和学者提出了五种比较典型的运行模式: 
  1)渔业保险股份有限公司模式。西欧国家的渔业保险是在国家宏观调控下,由多家专营渔业保险的渔业保险股份有限公司共同经营,即渔业保险股份有限公司模式。股份制无疑是适应保险业发展需要的,这已经在其为非农业保险市场的优异表现所证明。但前文的论述证明目前在中国单纯依靠商业性渔业保险是行不通的,这种运行模式不能采用。 
  2)政府主办、政府经营的模式。政府出资组建中央渔业保险公司和中央渔业再保险公司,并以中央渔业保险公司下属的省市级渔业保险公司为渔业保险的经营主体开办渔业保险。政府为其提供巨额的保险补贴。以中国目前的财政能力采用这种运行模式也是不现实的。 
  3)政府主导下的商业性渔业保险公司模式。政府组建国家渔业保险公司作为渔业保险的委托管理机构,由它来设计、规划、补贴、监督商业保险公司经营渔业保险,同时政府批准部分商业保险公司提供渔业再保险。这种模式与第二种模式实质上是一样的,都要依靠政府的巨额补贴,否则难以为继,因而也不可取。 
  4)渔业保险合作社模式。挪威、马来西亚以渔业保险合作社为主经营政策性渔业保险。在该种模式下,可能有商业保险公司介入。目前,中国还不存在渔业保险合作社,从零开始构建合作社网络,成本非常高昂。这种没有基础的运行模式很难实行。 
  5)政府支持下的渔业相互保险公司模式。这种模式是在限制或者不允许相互保险公司外的保险机构提供渔业保险的基础上,在国家、省、县、乡相互保险公司之间实行三级再保险的模式构建,日本和韩国渔业保险模式是该种模式的典型代表。日本的渔业保险事业采取民间非盈利团体经营、政府补贴和再保险扶持模式,在这种模式下,强制保险与自愿保险相结合。一旦渔民与相互保险公司签订保险合同,就成为公司成员。因此,相互保险公司的成员主要是熟悉渔业技术的农户,是投保人和保险人的统一体,他们对保险组织面临的风险以及其他投保人自身的风险具有更清晰的认识和评价,有利于进行风险管理和核保理赔;共同的利益关系有利于形成相互监督机制,避免出现“联手吃保”的局面,有效防止道德风险和逆向选择。这种模式与第二种模式有相似之处,但有本质区别。第二种模式主要依靠国家各种手段提供的巨额直接补贴,而政府支持下的相互保险公司模式实质是利用法律、财政、税收、金融等手段间接支持渔业保险公司的经营活动,形成多途径、全方位的渔业政策性保险制度,对国家的直接补贴依赖度相对较弱,在我国更具可行性。 
  3.2确立符合我国现实基础的政策性渔业保险制度运行模式 
  综合考虑我国的渔业保险发展现状、国家财政能力、社会制度等条件,我国应确立以政府支持下的渔业相互保险公司为主,辅以商业渔业保险公司的运行模式。这种模式主要借鉴日本和韩国发展政府支持下的渔业相互保险公司的有益经验,并将其中国化。在实际操作中,以目前的中国渔业互保协会为主要操作平台,在国家的各项公共政策支持下,逐步转型为政府支持下的中国渔业相互保险公司。转型中注意处理好中国渔业互保协会与各地方渔业互保协会之间的权、责、利关系。在这一过程中,同样鼓励商业保险公司参与到部分渔业保险和再保险业务,最终使我国渔业保险形成以政府支持下的渔业相互保险公司为主,辅以商业渔业保险公司的运行模式。 
  我国渔业对于相互保险公司这种模式还比较陌生,没有经验,在转型过程中不能操之过急,有必要选择地方政府重视、条件具备、有代表性的地区先行试点,然后逐步铺开。试点地区应首先考虑渔业较为发达的地区,如浙江、山东、辽宁等省份。这些均是我国的重点渔区,渔业保险经营的基础比较好,渔民保险意识比较强,尤其是浙江于2004年年末成立的省渔业互保协会,构建了新型渔业保险体制,两年多来成绩显著,05、06年保费增幅分别达41.5%和78.4%,为构建政策性渔业保险制度奠定了基础,并起到了良好的试点示范作用。政府支持下的渔业相互保险公司为主,辅以商业渔业保险公司的运行模式强调政府支持和适度补贴,并通过商业公司的参与使渔业保险业保持一定的竞争和活力。确立合适的运行模式之后,政府要从法律、财政、税收、金融等方面入手,运用公共政策支持该模式的建设和发展,从而全面构建政策性渔业保险制度。 
   
  4构建政策性渔业保险制度的公共政策建议 
   
  根据我国的国情和渔情,政策性渔业保险制度应是“国家立法保障、行政部门颁布规范、财政适度补贴、税收尽量减免、金融政策支持、互保公司(目前主要还是协会的形式)运作、渔民广泛参与”的渔业行业保险体系。建议国家的公共政策主要从以下几个方面为渔业政策性保险提供支持。 
  4.1制定法律政策,保障并推动政策性渔业保险制度建立 
  推进政策性渔业保险的立法进程,从法律方面优化渔业风险管理环境,这是妥善处理现行中国渔业保险的历史积累风险,推进渔业保险事业的当务之举。渔业保险立法应对我国渔业保险的管理体制进行立法保证,对我国渔业保险的发展资金进行立法保证,对政策性渔业保险的经营主体、参与主体、收益主体及相关的权利义务进行立法规范,并鼓励商业保险机构参与渔业再保险。 
  应当高度重视政策性渔业保险的实践探索和理论研究工作,由政府主管部门和有关省份共同抓紧推进政策性渔业保险的试点经营。为确保国家的有关政策落到实处,建议尽快由农业部和国家保监会牵头,组织有关单位和专家以及地方主管部门,在进行更加深入调查研究的基础上,代国务院起草《关于开展政策性渔业保险试点的通知》,制定操作性强的实施方案,方案中应明确险种费率、运作模式、经营机制、补贴标准、资金来源、运行机构、组织形式、试点地区、监管方式、实现预期等。 
 4.2政府根据财力酌情补贴,建立补贴的普惠制度 
  渔船保险补贴方案:为了确保保险补贴能够更好地保证渔民的利益,可以分别对60马力以上和60马力以下的渔船制定补贴方案。60马力以上的渔船总体性能较好,因而平均保额可超过总价值的50%,险种确定为“渔船全损互保”,跟据实际情况,以0.8%为基准保率,确定年间可浮动实际保率。60马力以下的渔船都是在近海作业,造价较低,出现逆向选择的可能性较大,管理难度大,因而平均保额等于或略低于总价值的50%,只保其基本险,保费率的制定同上。政府对保险费的补贴以20%~40%为宜,中央、省、市县各负担1/3。 
  经营费用补贴方案:发达国家一般对渔业保险经营管理费按保险费的20%~30% 给予适当的补贴,日本、韩国等国家甚至全部补贴。就我国而言,在试点地区可以按10%~20%给予管理费补贴,由中央、省、市县各负担1/3。一旦投保规模达到一定程度,补贴费可以逐步缩减。 
  对于水产养殖户,为支持其发展生产,应制订普惠制政策实施引导性保险,只要其愿意投保,就给予政策性补贴。根据上海的补贴经验,省(市)、县累计补贴保费的1/3,其余2/3由渔民自行负担。对于家庭经济困难的渔民户,除省(市)、县补贴保费的1/3外,乡镇可以根据经济实力再给予1/3的保费补贴,渔民自己负担1/3的保费。当年如果出险则按规定赔付,如果未出险则返还给渔民1/3的保费。倘若政府财力有限,可考虑近期只补贴基本险(如养殖种苗等)。采取这种普惠制,国家财政负担较小但作用明显,既支持了渔业的发展又保障了渔民的稳定收入,在经济比较发达的地区完全具有可行性。 
  4.3尽快调整税收政策,为政策性渔业保险减免税收 
  由于政策性渔业保险的公共物品性质,国家有义务承担一部分社会成本,扶持其发展。对于渔业互保业务,国家应迅速制定免税、低税和减税等优惠政策。比如,减免水产养殖业保险业务的营业税和所得税,同时为增强渔业互保协会(公司)的资金实力,允许公司在税前从经营成果中扣除一定比例的资金作为保险准备金,增强其风险应对能力。构建政策性渔业保险制度的最初阶段可以以减税为主,成熟期应实现政策性渔业保险的零税负,由于渔业相互保险协会(公司)是非赢利性的组织,将其税收利润留作风险准备金应作为国家支持其发展的基本举措之一。 
  4.4国家提供信用担保,建立政策性渔业保险的再保险机制 
  以国家信用为经营渔业保险的协会(公司)进行担保,国家承担渔业保险的再保险责任,同时鼓励国内外保险机构开展针对渔业保险的再保险业务,以进一步分散渔业风险,提高渔业保险协会的信用程度和风险应对能力。建立渔业保险的再保险机制,经营渔业保险的协会(公司)必须建立同中国再保险公司的业务关系,中国再保险公司通过再保险方式代行国家支持渔业保险的职能:1)国家对渔业保险的金融支持可通过中国再保险公司进行,政府可视财力状况向再保险公司提供资金,具体形式包括拨款、低息贷款、担保等。中国再保险公司对此项业务单独立帐,单独核算;2)中国再保险公司在经营渔业保险过程中,为体现政府的财政支持,可免收渔业保险公司的再保险管理手续费;3)国家通过再保险对经营渔业保险业务的保险公司提供间接支持,一旦发生大的灾害,保险公司发生的亏损,通过再保险方式从中国再保险公司获取赔款,不从国家财政获取补偿。 

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